Cap 3. Per il passaggio al digitale “totale” senza carta serve fare l’”analisi dei processi”

3.1 L’analisi dei processi

L’analisi dei processi è la prima attività da svolgere prima di pensare di acquistare software per rendere in modalità digitale il processo stesso. Il processo è la descrizione chiara, puntuale e dettagliata, nei vari passaggi, di come si svolge il lavoro nell’intero ciclo di vita dell’atto amministrativo.

Mi spiego meglio

l’azione della Pubblica Amministrazione si attua con la costruzione, gestione e perfezionamento (pubblicazione/invio) dell’atto amministrativo. L’atto amministrativo si concretizza con un documento quale: la deliberazione, il decreto, la determinazione dirigenziale/sindacale, l’ordinanza, il nulla osta, la certificazione, la licenza, ecc., cioè quell’atto che ha efficacia sul territorio verso i soggetti cui è diretto.

Per gestire interamente il ciclo di vita dell’atto amministrativo è necessario costruire il processo, cioè descrivere e rappresentare chiaramente l’elenco delle cose da fare dall’inizio alla fine, e l’elenco degli uffici che devono trattare, per competenza, una parte dell’atto.

3.2 Esempio, se bisogna produrre, come atto amministrativo, una Deliberazione di Giunta Comunale

il processo più o meno classico necessario da gestire in molti comuni (le azioni da compiere) è il seguente:

• il dirigente dispone (nota/email) al funzionario collaboratore di redigere (scrivere, editare) una relazione che motivi la necessità di adottare una deliberazione di Giunta
• il funzionario costruisce (con un applicativo o editor di testo) la relazione della deliberazione e quando pronta la sottopone alla valutazione del dirigente (per email, oppure a volte stampata e fatta leggere su carta)
• il dirigente condivide la relazione del funzionario, apportando ove ritenuto necessario correzioni (sullo stesso applicativo gestionale usato dal funzionario o sulla carta stampata che gli ha portato il funzionario)
• il dirigente firma (in alcune PA digitalmente in altre con la penna), per le parti in cui è responsabile
• l’ufficio proponente l’atto amministrativo effettua la protocollazione (protocollo informatico in alcune PA agganciato all’editor di testo e in altre PA no) e invia la deliberazione (a volte formato cartaceo) all’ufficio di ragioneria per acquisire (ove previsto) i visti di regolarità contabile
• l’ufficio di ragioneria appone, se necessario, il visto di regolarità contabile (in alcune PA firmando con penna, in altre PA, con firma digitale) e invia la deliberazione all’Ufficio deliberazioni per sottoporre l’atto amministrativo alla valutazione e approvazione della Giunta
• l’ufficio deliberazioni predispone l’atto deliberativo all’ordine del giorno dei lavori della Giunta (in alcune PA con applicativo ad hoc, in altre PA costruendo la pila di carta)
• la Giunta si riunisce e approva l’atto deliberativo, apportandone, se ritenuto collegialmente necessario, modifiche e integrazioni (con la penna o con applicativi gestionali)
• l’ufficio deliberazioni cataloga la deliberazione. In alcune PA scansiona i fogli di carta della stessa deliberazione e pubblica il formato pdf derivato (formato immagine e quindi non aperto) sull’albo pretorio online, in altre PA viene pubblicato il formato digitale in formato aperto dell’atto (PDF/A, ODT, HTML, …).

In Italia esistono comuni che gestiscono l’intero flusso di lavoro su digitale attraverso un idoneo applicativo con l’ausilio della firma digitale apposta sul documento informatico, ma ancora sono tanti i comuni che gestiscono il lavoro descritto col cartaceo, come si vede spesso dalle deliberazioni pubblicate online dei portali comunali (in formato PDF immagine e non “PDF/A”, che sta per aperto).

A questo punto l’atto amministrativo (la deliberazione di Giunta in questo esempio) è perfezionato, cioè con la pubblicazione online (di solito in formato PDF) si è concluso il ciclo di vita dell’atto amministrativo. E’ il momento in cui inizia l’efficacia dell’atto amministrativo, cioè si attua ciò che è stato deciso con la Deliberazione.

3.3 I formati degli atti e la pubblicazione di documenti pubblici sulla piattaforma «Read the Docs»

Propensione della pubblicazione online degli atti amministrativi in diversi formati.

La «pubblicazione» online degli atti della PA (quindi per lo più testo) dovrebbe avvenire non solo in formato PDF, che è il formato che si usa nella maggior parte dei casi, ma anche in altri formati aperti quali ad esempio ODT, JSON o HTML. Tali formati dovrebbero essere resi disponibili nelle pagine web del sito istituzionale delle PA come processo automatico: io utente scelgo dal sito web il formato di visualizzazione o di download. La disponibilità di più formati aperti rende il contenuto dell’atto amministrativo riusabile per diverse finalità utili alla stessa amministrazione. Quindi la PA dovrebbe pubblicare l’atto sempre come frutto di lavoro di editing (data entry) in un software gestionale.

Importante

Pillole curative

Uso di «Read The Docs» per la pubblicazione di documenti di testo.

Atti pubblici importanti come Regolamenti, Direttive, Circolari, Convenzioni, Decreti, Accordi di partenariato, Protocolli di Intesa, ecc. quando risultano di consistente lunghezza e articolazione, potrebbero essere pubblicati sulla piattaforma Read The Docs (la piattaforma in cui è stato pubblicato questo report) con il vantaggio di rendere il testo facilmente consultabile attraveso la funzione di ricerca dei termini. Read The Docs comunque permette anche la generazione automatica dei formati PDF/A, HTML, EPUB in qualsiasi momento. Questo è un consiglio che mi sento di dare a tutte le PA. E” la piattaforma usata dal Team Tasformazione Digitale dell’AGID per la pubblicazione dei più importanti documenti della PA https://docs.developers.italia.it/. Lo stesso Team ha creato un documento chiamato Guida a Docs Italia per spiegare ai referenti della PA come costruire un documento da leggere su Read the Docs.

Ecco un esempio: pubblicazione di un manuale d’uso di un applicativo gestionale di una PA.

la Guida a Docs Italia del Team Trasformazione Digitale AGID che spiega passo passo come costruire la pubblicazione di documenti pubblici sulla piattaforma Read the Docs

3.4 La Firma (digitale / a penna)

la firma (e la penna), fondamenta della PA ancora oggi (immagine lic CCO pubblico dominio)

Nella gestione del processo amministrativo abbiamo visto la costruzione della relazione della deliberazione grazie a: software per l’editing, carta, stampante per stampare la relazione e i suoi modelli, scanner per scansionare carta stampata e quindi firmata a penna, software per pubblicare online sia file digitali nativi (quindi in formato aperto) che carta scansionata (PDF formato immagine, cioè un formato chiuso).

Partendo dal punto fermo che il Protocollo Informatico nella PA è il più importante pilastro della catalogazione dei miliardi di documenti amministrativi, può capitare, in alcune PA, che l’applicativo gestionale del protocollo sia sganciato dall’editor di testo che serve a editare i contenuti di un atto amministrativo (file). Capita che i contenuti di un atto (cioè il documento informatico) vengono stampati su carta, firmati a penna e scansionati per ridiventare formato digitale (questa volta file, digitale si, ma non riusabile nè ricercabile come testo al suo interno).

Avvertimento

Quando il formato digitale nativo di un documento, nel 2018, diventa carta durante il ciclo di vita dell’atto amministrativo, siamo nella direzione più sbagliata per l’innovazione di processo e di servizio.

La non riusabilità di un documento in formato PDF immagine va a discapito principalmente della stessa PA che lo ha prodotto in questo formato, perchè alcuni funzionari di quella PA, mesi o anni dopo avranno esigenza di copiare parti del testo di quell’atto amministrativo per costruire un nuovo atto, e quindi non disponendo di un formato aperto (per fare un classico selezione_copia_incolla), saranno costretti a editare nuovamente (cioè copiare) un testo già scritto tempo prima da un altro ufficio, i cui dipendenti che lo avevano scritto inizialmente (e che quindi avevano il file, tipicamente word) sono migrati in altri uffici o in pensione, e quel file non si trova più.

Questa è una delle tante analisi rapide che si possono fare del processo di gestione di un atto amministrativo, dove sono in azione diversi uffici che trattano (alcuni con penna, altri con software) una parte dello stesso processo.

3.5 Processi correlati tra loro

Capita anche che i processi non sono singoli, autonomi e separati gli uni da altri, ma alcuni processi sono in relazione ad altri processi gestiti da diversi uffici (si “incrociano”), e qui le cose si complicano. Entriamo nel territorio della “interoperabilità”.

Un esempio: un ufficio per gestire un processo amministrativo propedeutico a rilasciare autorizzazioni per l’esercizio di attività commerciali, ha necessità, per legge, di accedere alle banche dati dell’ufficio anagrafe, o dei tributi per conoscere lo status del richiedente (residenza, anagrafe, status tributario). In questo caso abbiamo in gioco due o più database (quello dell’ufficio richiedente, quello dei tributi, e quello dell’ufficio anagrafe) che hanno necessità di dialogare tra loro, così da essere interrogati autonomamente da un ufficio o da un altro: quando questo dialogo esiste c’è l’interoperabilità delle banche dati e la vita si semplifica molto ai dipendenti/dirigenti della PA, e ad avvantaggiarsene è anche il cittadino e l’azienda che vedono ridotti i tempi di gestione nel rilascio del servizio richiesto.

La richiesta dei dati all’interno di una PA. Quando capita che il dialogo di dati non esiste tra i diversi database dello stesso ente pubblico, un dirigente responsabile di un database fa richiesta formale (con email, nota) al dirigente responsabile degli altri database per acquisire i dati necessari a gestire e completare il processo amministrativo che porta al perfezionamento dell’atto amministrativo di competenza (in questo esempio, il rilascio da parte di un ufficio di un autorizzazione ad un cittadino o azienda). Conseguenza: perdita di tempo nella gestione del processo interno degli uffici e nell’erogazione del servizio al cittadino. Tutti ci perdono.

Importante

Pillole curative

Permettere agli applicativi l’accesso ai vari database in uso, e quindi assicurare l’accesso ai dipendenti e dirigenti. La «richiesta» formale di dati da un ufficio ad un altro rappresenta, oggi, una cattiva prassi della PA, sotto il punto di vista della gestione in modalità digitale. E si ripeterà ancora, purtroppo, fino a quando il cittadino/azienda non entrerà nei portali online della PA con le proprie credenziali di identità digitale (SPID) per fruire dei vari servizi pubblici che lo riguardano a 360°.

La situazione ideale è rappresentata dall”identità digitale del cittadino/azienda agganciata a tutti i database di quegli uffici pubblici che detengono dati che lo riguardano (anagrafe, stato civile, tributi, polizia municipale, istruzione scolastica, status edilizio dell’abitazione, status di affittuario di immobili comunali, attività produttive, ecc). Per assicurare ciò è inevitabile l’interoperabilità delle banche dati degli uffici pubblici che detengono dati a vario titolo sul cittadino/azienda. Un database tematico di una PA locale deve poter richiamare tutti i dati degli altri database esistenti in quella specifica PA - attraverso l’uso di una corretta metadatazione - e dialogare anche con i più rilevanti database di altre PA nazionali e regionali, per lo svolgimento dei rispettivi compiti istituzionali.

3.6 Punti di contatto tra i processi amministrativi gestiti da diversi uffici

nella foresta i rami degli alberi trovano i punti di contatto in cui scorre la stessa linfa, e nella giungla dei processi amministrativi gestiti da diversi uffici? (immagine lic. CCO pubblico dominio)

Ogni ufficio (funzionari, dirigenti) può essere in grado (ma non sempre) di fare l’analisi del processo specifico che gestisce quotidianamente per perfezionare un atto amministrativo o erogare un servizio pubblico, ma poi è necessario trovare i punti di contatto tra i processi amministrativi gestiti da diversi uffici (in un ente pubblico) nell’espletamento delle singole competenze. Ciò per l’interoperabilità da assicurare nelle piattaforme digitali di lavoro!

Una volta condotta l’analisi di tutti i processi amministrativi gestiti in un ente pubblico, è essenziale trovare i punti di contatto tra i diversi processi, per realizzare una adeguata reingegnerizzazione (degli stessi processi) nel momento in cui si tratta di trasportarli totalmente nei software per la gestione in modalità digitale.

Chi è deputato a trovare i punti di contatto tra i diversi processi di una PA?

Responsabile transizione al digitale (art. 17 CAD)? Data strategist/analyst? Questo lavoro dovrebbe essere svolto da queste figure “competenti” che governano (e hanno un ampia conoscenza de) i vari processi gestiti negli uffici. Se sono più software/piattaforme ad essere realizzati nei diversi uffici di una PA, questi software devono potere interagire tra loro per interrogare reciprocamente più banche dati. Ne consegue che chi realizza un nuovo software per la PA deve partire, oltre che dall’analisi dei processi da gestire in digitale, anche dall’analisi delle caratteristiche dei software già esistenti e in uso negli uffici comunali, onde evitare l’effetto di piattaforme stagne non comunicanti tra loro.

Importante

Pillole curative

Input per migliorare la produttività legata alla gestione documentale. Scambiarsi tanti file, tra colleghi, allegandoli alle email inviate, non è l’unico modo di lavorare, … non so più qual è l’ultima versione di file che mi hai inviato da tenere in considerazione. Capita ogni settimana. Se non sono disponibili applicativi interni ad hoc, l’adozione di soluzioni basate sul cloud per la gestione documentale (es. Google Drive, Box, Dropbox, Onedive, ecc.) integrate a piattaforme online di interazione per la produttività (es. Slack, Trello, Wunderlist,…), ottimizza notevolmente il flusso di lavoro di gruppo. Sono piattaforme facili, alla portata di tutti perchè pensate e progettate per semplificare la gestione del lavoro da fare, con un occhio al design dell’interfaccia. E molto spesso sono piattaforme gratuite. Inoltre sono piattaforme che oltre alla gestione documentale permettono una comunicazione interna (chat / forum) necessaria a ottimizzare il flusso di lavoro. Slack è una piattaforma, utilizzata con buoni risultati in termini di condivisione del lavoro, dal Team Trasformazione Digitale dell’AgID insieme ad alcune PA.

3.7 Oltre all’analisi, revisionare l’intero processo nel passaggio al digitale “totale”

immagine di esempio: rivedere l’efficacia del flusso di tutte le attività condotte in un processo (immagine da https://imgur.com/gallery/uWVcj)

Nel momento in cui una PA decide di adottare un applicativo per gestire digitalmente tutte le fasi di lavoro, prima svolte con l’ausilio della “carta”, è necessario anche rivedere l’efficacia del flusso di tutte le attività condotte. Ciò per eliminare frequenti ridondanze tipicamente presenti soltanto per una questione dell’ ”abbiamo fatto sempre così”.

abbiamo fatto sempre così e ora dobbiamo cambiare? (immagine Phèdre, Musée Fabre lic. CCO pubblico dominio)

“Abbiamo fatto sempre così”

è un vero e proprio paradigma di metodologia lavorativa imperante in molti uffici pubblici, e comporta un rallentamento dei tempi di gestione del processo (e di erogazione del servizio pubblico) rispetto al “potremmo fare diversamente”.

L’interpretazione di una norma vigente da luogo all’individuazione di una metodologia di lavoro nella gestione di un processo all’interno degli uffici pubblici. Una volta adottata quella metodologia si usa per decenni, da una sicurezza psicologica al responsabile di un procedimento amministrativo e alle figure preposte alla gestione del processo, dirigente incluso.

Le norme sicuramente devono essere rispettate, ma oggi è inevitabile per una PA mettere al centro il servizio pubblico da rendere al cittadino e non, come spesso avviene, la propria complessa autoreferenzialità procedurale ed organizzativa (ancora oggi molto “kafkiana”).

immagine ripresa da un post di Diego Piacentini

Nella digitalizzazione trova la via più breve

In questa ottica, quando si procede alla digitalizzazione dei processi di un ufficio pubblico, è necessario, nell’analisi, rivedere il ciclo di vita dei processi per ridurre, dove e se possibile, al minimo i passaggi (da ufficio a ufficio) e le ridondanze generate dal sovrapporsi di norme del passato o da consuetudini procedurali locali.

Si parla di reingegnerizzazione dei processi e comporta prima di tutto elasticità mentale (per dirigenti innanzitutto) per vincere quell’ansia psicologica dell’ “abbiamo fatto sempre così”. E’ un fatto culturale prima che amministrativo e procedurale.

Tempi più brevi col digitale

Sicuramente se oggi per ottenere un nulla osta o una licenza o una certificazione passano X giorni con processi misti digitale-cartaceo, domani con processi adeguatamente reingegnerizzati e totalmente trattati in digitale, dovranno passare X diviso 2 oppure X diviso 3 giorni, assicurando sempre il rispetto delle leggi nella gestione del processo da parte dell’ufficio. Se il nuovo applicativo gestionale è stato adottato dall’ufficio ma i giorni rimangono sempre X, allora o non è stata fatta un attenta analisi dei processi oppure non si è effettuata alcuna reingegnerizzazione del processo stesso, o tutte e due le cose insieme ed altro ancora.

3.8 L’analisi dei processi come obiettivi nel Piano della Performance delle PA

Per attuare i contenuti del Codice dell’Amministrazione Digitale pienamente, e quindi attuare il passaggio alla modalità digitale totale della PA, è consigliabile (se non inevitabile) inserire l’attività di «analisi dei singoli processi amministrativi» nel Piano della Performance.

Il “Report della Commissione Parlamentare di inchiesta sul livello di digitalizzazione della PA” mette in risalto la criticità della mancata inclusione dei contenuti del CAD nel Piano di Performance, al Cap. 4, paragrafo 4.1.1 («Altre disposizioni disattese sono quelle relative ai piani delle performance, che di solito non prevedono indicatori riferiti alla trasformazione digitale, non contengono obiettivi precisi e definiti riguardo alle azioni da intraprendere e non tengono conto del grado di digitalizzazione raggiunta nella valutazione delle responsabilità del dirigente» e sempre nel paragrafo 4.1.1 «L’inadeguata presenza di competenze ICT, l’assenza di piani di performance e la mancanza di indicatori di obiettivo in linea con il CAD, si traducono nell’incapacità delle amministrazioni di trasformare le proprie organizzazioni interne in senso innovativo.»).

Importante

Pillole curative

L’analisi dei processi come obiettivi nel Piano della Performance delle PA.

Non è una novità, lo prevede il CAD all’art.12 (….. e le amministrazioni pubbliche nella redazione del piano di performance di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, dettano disposizioni per l’attuazione delle disposizioni del presente Codice).

Nella PA tutto funziona (cioè c’è efficienza) se un attività è strettamente legata direttamente alla corresponsione di uno stipendio. Un anno di questo obiettivo (contenuti del CAD nel Piano di Performance) potrebbe produrre abbondanti analisi dei processi per passare alla successiva fase di reingegnerizzazione degli stessi processi, e necessaria all’adozione di applicativi gestionali per il passaggio alla modalità digitale. La PA che inserirà i contenuti del CAD dentro il Piano della Performance già a partire dal 2018, non solo starà rispettando una norma importante di settore, ma, cosa più importante e utile, avrà maggiori possibilità di realizzare concretamente nel breve-medio periodo un cambiamento in termini di transizione alla modalità digitale sia per la gestione dei processi interni che per l’erogazione di servizi pubblici digitali alla collettività. Sarebbe interessante monitorare questa azione delle PA a livello nazionale ed auspicabile che la Commissione parlamentare di inchiesta sul livello di digitalizzazione della PA insieme ad AGID lo faccia, per il bene dell’intera PA italiana.

Un semplice schema per la strutturazione degli obiettivi nel Piano Performance delle PA utile ad attuare i contenuti del CAD

Articolo CAD

indicazione del numero dell’articolo del CAD

Comma CAD

indicazione del numero del comma relativo all’articolo del CAD

Prescrizione CAD

descrizione di cosa prescrive il CAD in quel comma dell’articolo

Azione svolta

descrizione dell’azione già svolta dalla PA in relazione alla prescrizione del CAD (es. avere aderito alla Convenzione con AGID per attivare SPID nel portale istituzionale)

Obiettivo da raggiungere per attuare la prescrizione del CAD

descrizione dell’obiettivo da raggiungere per ottemperare alla prescrizione del CAD (es.: applicare le regole tecniche per attivare SPID, a seguito della sigla della convenzione con AGID)

Azione da svolgere per raggiungere l’obiettivo

descrizione dell’azione specifica da porre in essere per raggiungere l’obiettivo (dare disposizioni al Settore servizi informativi, o eventualmente a Società informatica esterna, al fine di applicare le regole tecniche per l’attivazione di SPID nel portale istituzionale)

Obiettivo temporale

indicazione dei mesi necessari per realizzare l’azione utile a raggiungere l’obiettivo e ottemperare alle prescrizioni specifiche del CAD

Responsabili per la realizzazione dell’azione

individuazione del dirigente responsabile dell’azione (es. Mario Rossi, dirigente dei sistemi informativi del Comune di Vattelapesca, email e tel)

3.9 Dall”<editing> all”<online> senza passare dalla carta

Quindi bisogna attuare questa trasformazione nella gestione del processo dentro la PA

il cambiamento da apportare deve comportare inevitabilmente una riduzione dei tempi, e l’eliminazione totale della carta (immagine di Ciro Spataro lic. CC BY SA)

e cominciare a pensare in termini di piattaforme che:

1. assicurano principalmente servizi online (servizi web, e non siti web)
2. pubblicano dati in formato aperto, per attuare il paradigma dell’OpenGovernment, sfruttando le tecnologie digitali disponibili

slide della presentazione di Gabriele Francescotto di OpenContent per l’Associazione dei Comuni Trentini ad un webinar di ForumPA

Indicatori per monitorare il livello di cambiamento

Nel momento in cui si adottano soluzioni tecnologiche per gestire processi nella PA, è essenziale (!) fissare un risultato atteso in termini di giorni in meno (indicatore di performance) per fare la stessa cosa che prima si faceva con un processo con carta misto a digitale. Fissare questo obiettivo è essenziale per verificare (e misurare) di aver portato una reale innovazione nella PA. Altrimenti si sono solo spesi ulteriori soldi pubblici senza generare alcun vantaggio né per l’ufficio pubblico né per la collettività.